从“特许”的角度看美国特许学校的绩效责任制

特许学校是美国近年来发展起来的一种新型公立学校形式。它主要实行的是绩效责任制。

一般而言,绩效责任制更多的是一种过程。在这个过程中,个人和组织有责任把完成的工作情况定期向某个团体报告,而这个团体具有足够的权利和威望,具有实施奖惩权。对于教育系统而言,所有的教育单位都要履行一定形式的责任制:有的根据直接的、契约性的、或必须遵守的国家法规执行;有的则根据具有教育决策权的团体制订间接性法规来执行。特许学校就是以契约的形式来确立这种责任,而传统公立学校更多的是以法规为依据。

责任制牵涉到许多不同的领域,如外部财政控制、教育机构决策和学校内外部责任关系等问题。比较狭义的、教育界专用的责任制是公众有权力对学校财务和学生成绩等方面实行外部监控,要求学校承担一定的责任。一般来说,教育系统中的绩效责任制主要是运用教育系统的职业操作控制手段,使某种教育机构能更好地运用其条件,以实现那些公众认可的目标。对于特许学校而言,目标和责任是由签订特许状的双方共同认定的,同时,明确的责任也给特许学校带来了相当大的自主权。而在传统公立的教育体系中,教师则向管理一个地区或本州教育的行政部门或其代表机构负责。在这里,通常由国家或者地区的视导员对教师的工作进行个别监察和评定。

一、特许学校的新型绩效责任认识

特许学校,首先要明确它是公立学校,有着新型的“交易”关系:它不必受外部各种控制的限制,作为回报,它须承担明确的绩效责任。特许学校会获得很多行动上的自由,但对于学校的豁免权,各州的规定各不相同。同样,特许学校在名义上是要承担责任的,但是他们向谁负责,承担什么责任乃至最后达到什么样的结果,在不同的地域和时间也是存在很大差异。

(一)从立法的角度看

根据法律,特许学校向政府机构承诺忠实履行特许状,提高学生成绩。有些是向地方学校委员会负责,但大多还是向州专门机构、大学和学院、州其他组织及州教育厅负责的。同时,特许学校也要向家长和教师承诺兑现它们在教学、学校环境、学生学习等方面的诺言,以保持他们对特许学校的信心。因此,相关政府批准机构(authorizors)、教师和家长都成为了特许学校绩效责任的对象。

而有代表性的、强硬的《特许学校法》为特许学校设定了四项一般性标准:①学生成绩:学校必须能使学生在州和学区的测验或其它评价中获得令人满意的成绩;②学校特色目标:学校必须证明他们成功地实现了特许状中列出的学习目标及其他方面的承诺;③财政透明度:学校对公共经费使用负责;④与法规的一致性:学校必须遵守有关法律(如公共健康和国民权利法),特许学校并不享受这一方面的豁免权。

特许学校法明确规定了学校负责的对象和内容,立法者希望借此可以提高学校的教育质量。特许学校支持者并不认为传统公立学校不向任何人承担责任,相反,他们需要向许多外部团体承担责任,过多的限制使得学校员工不能将精力集中在提供高质量的教学上。他们希望特许学校法可以减少那些有可能偏离学校教学目标的过分要求。当然,教学、自我评估、适应学生个别需要这些工作,对于特许学校还是必要的。

特许学校法意在使学校能够以两种方式实现其绩效。第一,法律赋权于州或地方机构根据学校实际情况,与接受经费的学校签订不同的合同。如果他们不能按照承诺管理学校的话,这些机构就有权收回特许状。第二,特许学校法允许家长和教师选择是否成为某个学校的成员。显然,教师、家长和授权机构分别构成了特许学校内外部绩效责任的主要对象。外部压力、主体选择使得学校处于市场竞争之中,学校必须时刻关注其办学绩效。授权机构随时可以取消低绩效学校的特许状,寻求其他的教育提供者;学校没有学生或任课教师的话,也无法继续存在下去。

尽管各州特许学校法各不相同,但其立法精神都是要在公共教育相关的重要机构中扮演新型角色、塑造新型关系。特许学校法允许:管理者同广泛的、有资格的团体合作开办学校,将那些表现不好的合同签订者转换到有前途的创建者手中;家长或监护人自主择校,也可参与创建和运作公立学校;专业、社区团体,包括教师和独立的私人团体,皆可开办学校;教师可以选择他们工作的学校,学校也可以从更广泛的范围选择教师。

(二)从“特许”的角度看

“特许”也在公立教育中引入了新角色,独立非盈利组织可以作为董事会(the governing boards),签订创立学校的合同。这些董事会,实际上是州政治职能机构和负责学校日常运作的管理者之间的中介,其作用与公司中的董事会相当。这些独立的董事会遵守政府有关学生机会均等和认真管理经费的原则,通过与授权机构签订合同,接受开办学校的职责,从而承担起公众的使命。然而,学校一级的董事会仍然是独立实体,有责任保证学校财政平稳和按照学生需要调整学校人员和课程的自由。每个学校董事会也会和家长签订私人合同,保证儿童在学校的学习和生活。

“特许”限制了州立法机关和地方学校委员会的作用。理论上讲,这些机构不会直接控制特许学校,学校在经费、人事、学生入学、课程和服务上获得了自主权。通过“特许”(chartering),而不是以行政政令为手段,使得授权机构对各个学校的绩效负责,不允许那些低绩效的学校,或者仅总体看来运作还算正常就任其存在。“特许”要求每所特许学校切实实现其自主制定的教学计划,从而保持教师和家长的信心。特许学校再也不能推卸责任了。“我们已经照上级要求的做了,如果还是没有转机的话,那也不是我们的错了。”

“特许”也潜在地向新思想、新民众和新投资开放了公立教育。公共官员与学校创建者、管理者、教师以及家长等各种私人团体签订合同,履行不同的责任,从而取代了贴有封条的教育官僚制度。特许是否能使得学校更好、教育机会更为平等、受过良好教育的群体增多、教师更加乐业和更有能力、家长更加满意、学生更加聪明,这些都需要时日加以检验。

二、从内到外:特许学校如何发展绩效责任?

特许学校对内外部绩效责任做出区分是很重要的。特许学校的外部绩效责任关系是指特许学校与提供其生存资源的各种实体的关系:管理机构(授予特许权);家庭(带来了生源和公众基金);教师(其选择决定了特许学校是否能实现其教学计划);董事会成员(可以为学校提供专家咨询和政治支持);捐助人(必须能填补特许学校获得经费与其实际运作费用之间的赤字)。特许学校内部绩效责任关系仅限于那些在学校内的工作,如教学、服务学生及教学课程的支持人员等。

由于有些实体既是内部的,又是外部的,这使得内外部绩效责任经常是变动的。例如,家长和教师可自由选择是否加入特许学校,这时,他们构成了学校的外部绩效责任。然而,一旦家长或教师选定了学校,愿意在教学或支持学生方面发挥自己的作用,那么他们就构成了学校的内部绩效责任关系。在他们对学校进行选择的含义上,家长和教师永远是学校外部绩效责任的组成部分;而在他们为学校的教学和学生服务做出贡献时,他们又涉足了学校的内部绩效责任。

所有的学校都有一些内部绩效责任。有些学校,有关人员自由处理他们的事务,却极少关心学生的成绩,这种学校的内部绩效责任就很少。有些学校确保所有的人都能够在一起为了学生的利益而高效率的工作,因而具备了很高的绩效责任。特许学校是由发展其内部绩效责任和压力所推动的。特许状给学校带来了三种形式的压力,有利于学校承担更强烈的内部绩效责任,当然也给那些不能发展高绩效的学校带来麻烦。首先,家长认为特许学校能提供他们认为适当的教育,而选择了特许学校。尽管很少有家长会让孩子从特许学校退学,但学校也面临兑现其诺言的巨大压力。其次,一旦新的教师和管理者接受了在特许学校中的职位,他们就会在理解学校目标和一定的专业工作条件的基础上开展工作。在学校不能按照预期开展工作时,他们就会采取一定措施给学校施加压力。总之,如果学校不能兑现其关于学校环境和课程计划的承诺,学校的生存就会出现危机。最后,这种特许状赋予学校人员录用权,使他们能雇用他们认为合适的人;也给了学校经费方面的自主权,使他们能够得到某些形式的建议和支持,聘请专业人员紧紧围绕学校使命和教学方法来为学校的发展进行设计。在外界授权机构的压力下,再加上内部人员和家长的通力合作,特许学校就一定会繁荣。

特许学校在经过初期的混乱后,已经逐步发展成为不同于传统公立学校的组织:他们的责任更加清晰、关系更加简单、隐藏的矛盾更少,更注重提高教学质量。

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