美国“全面移民改革案”战略升级

        6月27日，美国参议院通过了《2013边境安全、经济机会和移民现代化法案》（也称“全面移民改革法案”）。尽管该法案最终还需要众议院的多数票通过才能正式载入法案，但作为两党议员“八人帮”发起的超越党派之争的合作提案，“全面移民改革法案”在参议院获得的赞成票数量为68、反对票数量32，可见赞成该法案的白宫人士在数量上占据着绝对的优势，由此可见，全面移民改革法案的通过势在必行，指日可待。

提出“全面移民改革法案”的八人帮（Gang of Eight)

“美国梦”成为现实

　　奥巴马连任竞选成功后，把移民政策改革视为其第二任期内的首个重大国内政策而发出强烈倡议，并为此和国会参众两院进行了密切的沟通。全美最领先的移民和人才研究智库—移民政策研究所（MPI）总裁帕帕德·美特里欧，在8月举行的中美智库首次国际人才流动研讨会上表示，由于民主党和共和党就移民改革法案进行了较为充分的磋商，融合了共和党和民主党的主要意见，对当前的移民政策进行改革也符合美国国内的主流民意，所以只要不出意外，奥巴马提出的移民法案在经过局部修正后很有可能会通过。 

　　帕帕德·美特里欧还介绍了此次移民法案的主要内容：第一，新创优秀(Merit-based)移民类别；取消国别配额限制，采取计点制，即根据外国人的教育、就业、在美国居住年限以及其他因素给该外国人打分，得分最多的人优先获得签证。

　　第二，为想移民美国并在美国创业、创造美国就业机会的外国创业人才设立一个“创业签证”（startup visa）。在实现美国风险投资并实际雇佣一定数量美国员工的情况下，创业移民可以获得此类签证。

 　　第三，美国知名高校获得理科、技术、工程以及数学专业（STEM）硕士及以上学位的外国毕业生可不受移民配额限制，在已有美国公司提供工作的情况下，STEM专业的毕业生将更容易获得绿卡，进而取得美国公民身份。

STEM教育计划

　　第四，增加了H-1B签证的数量(外国科学家、工程师和电脑程序员通过H-1B签证特许在美国工作和生活的)，从每年6.5万份大幅提升到11万份，这意味着高校可以临时聘用更多的还不是美国公民的研究人员。

中美竞争加剧 

　　在全球化背景下，考虑到目前中美两国之间的竞争关系，以及美国仍然是中国民众移民的首选之地，此次移民改革法案会给中国以及中国人带来重大影响。特别是考虑到“全面移民改革案”某些具体条款的指向性和针对性，这种影响可能更为深远持久。

　　“全面移民改革案”强调对知识资本的吸引。从未来的国家间竞争来看，人才仍然是最为关键的因素之一。奥巴马深谙这一事实，他曾公开表示：“我们教会了外国学生进行科研创新的技能，却让他们回到中国、印度或者墨西哥创业，反过来同我们进行竞争。这就是为什么我们需要进行移民改革的原因。”

　　近年来，中国学生赴美留学的热潮一波高过一波。中国与全球化研究中心主任王辉耀博士指出，中美人才流动已经进入了快速发展阶段。近年来中国赴美国留学、移民人数迅速增加，仅2012年赴美留学人员接近20万人，移民人数超过8万人，2012年中国申请美国I-526（投资移民）签证人数达到5000多人，通过人数将近3000人，是2011年的三倍之多。 

统计数据显示美国每4个留学生中就有1个中国人

　　复旦大学美国研究中心教授宋国友认为，在美国新移民法案的推动下，尤其是STEM法案的推动下，预计将会有大量在美国求学的中国理工科学生会选择留在美国，成为美国公民。本来，由于美国经济形势的连年不佳以及在美获得绿卡的难度，不少在美的中国学生、学者已经开始把回到国内就业作为有吸引力的选项。中国政府也为优秀的美国归国人才提供了大量的机会。但是，奥巴马的移民政策改革又重新给予这些理工科人才留在美国的希望。可以肯定一点，在当前中美教育科技水平和待遇存在相当差距的情况下，那些原本准备回国发展的人才受新移民政策的刺激，将会重新考虑继续在美国工作。知识无国界，但人才有国界。这意味着每年都有近万民中国高等人才在接受了一段时间的美国教育后，将会为美国的科技进步和经济发展做出贡献，并且同中国竞争。

中国人才流失严重

　　随着经济全球化和知识经济的发展，全球人才培养与人才流动正在发生深刻的变化。事实上，除美国外，加拿大、澳大利亚、德国、法国、日本和俄罗斯近年来都相继推出了新的签证移民政策，以吸引国际人才。按照联合国的统计，全世界有超过两亿多人不在其出生国工作，并且其中有9000万是人才流动。

奥巴马接见移民美国的中国专业人才

　　中国改革开放后，也加入了人才流动的大军，中国在成为货物流动大国、资本流动大国之后，正在成为人才流动大国。中国目前每年出国留学人员达40万，每年移民的人数超过20万。

　　新中国成立后，中国曾经历过三次移民潮，第一次移民潮发生在20世纪70年代末到80年代中后期，因为东西方从生活水平到经济收入的严重差距，不少人在中国“打开国门”后就开始移民海外。第二次移民潮发生在20世纪90年代前期和中期，这次移民潮以技术移民为主。而目前，中国正经历第三次海外移民潮，移民主体是知识精英，投资移民也成为了爆炸性增长群体。

　　这一趋势导致了中国人才的大量流失。美国国家教育研究所发布的年度报告显示，2010-2011学年度，中国内地留美学生人数已达到157588人，比上一年度激增23.3%，并且连续第二年成为留美国际学生最大来源国，占留美国际学生总数的21.8%。这些留学生中的优秀者（例如大部分科学与工程博士）多会走上“在美留学-找到工作-获得签证-申请绿卡-入籍美国”的道路。

　　美国新移民法案将使留学生“入籍美国”的梦想触手可及，这对中国的影响不可忽视。据了解，截至2009年，美国有8名获得自然科学领域诺贝尔奖的华裔，其中有5位原籍是中国；国家科学院与工程院有超过60名的华裔院士，还有无数不在院士之列的华裔科学家。由此，我们不难想见，美国新移民法案将加剧中国人才流失。

中国“绿卡”的尴尬

　　移民目前已成为国际人才流动的重要方式。中国与全球化研究中心主任王辉耀博士认为，移民只要不伤害国家以及其他人的正当利益，就属于个人自由迁徙的权利。但是，从一个国家的整体战略来看，当移民体系演变成国家人才竞争战略时，大量的人才和资本流失自然会影响国家的发展。

中国绿卡门槛高限制多

　　而中国缺乏完善的移民体系，这是导致中国国际人才竞争力不高的重要原因之一。截至2007年底，中国累计引进国外专家约281万人次，但基本上是短期引进，而非永久性的长期引进。其中，真正属于永久性引进人才，自2004年开通“绿卡”制度以来，不过4000多人，这与美国每年接纳14万职业移民相比，实属小巫见大巫。

　　目前，中国“绿卡”制度处于相对滞后状态。门槛高，限制多，申请类别单一，获得绿卡后没有相关国民待遇规定，也没有入籍规定。自2004年实施以来，不但被批准的人少，连提出申请的人都很少。如果没有政府重大人才引进计划的推动，“绿卡”制度只能形同虚设。

　　目前，中国已经进入了遏制人才流失、取出海外人才储蓄、主动吸引与争夺外籍顶尖人才的阶段。把“人才强国”战略落到实处，制度化、常态化、长期化，需要完善“绿卡”政策和国籍政策，探索实施经济移民制度。移民制度，吸引人才的不只是一个身份，还有一个国家的“软实力”及其给予的尊重、机遇、保障、福利和梦想。

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