Ronald Klasko的分享：从法律，政策和事实上正确理解“两年半创造工作”

美国移民局最近采用了一种曾在2009年6月17日的诺伊费尔德备忘录中有过明确说明的裁定标准。这一标准要求申请I-526的投资人提供相关材料，证明他能在申请通过的两年半的时间内创造出十个必需的工作机会。这一规定并未被写入任何法令或法规中，也没有过任何先例。恰恰相反，它仅来源于不具任何约束力的备忘录。

两年半规则的前提条件是，投资人有六个月的时间去完成身份的调整以及领事移民签证程序。因此为期两年的有条件居住期，被延长至两年半。

但是，这一规定存在着不足之处，至少有以下四点理由：

• 不管是身份调整程序还是有条件的移民签证领事申请程序，通常都无法在六个月之内就完成。
• 在办理有条件的移民签证时，从签证发放之日开始，投资人及其家人还有六个月的时间移民美国，而只有当他们真正移民到美国之后，两年期限的有条件的居留权才会开始生效；
• 法规明确指出创造出必须的工作机会并不是要在申请去除条件时完成，甚至并不需要在去除条件申请裁定之时全部实现。事实通常是，在两年期限已满的几个月之后，这些工作机会才真正创造出来。然而，法规要求的是这些工作机会必须在去除条件I-829申请裁定之后的一段合理的时间范围内创造出来；
• 两年之内创造10个工作机会的规定对于区域中心的那些投资而言，可以说是完全不符合实际的。

事实依据存在误差

这一有误的前提事实是，申请获批的EB-5投资人将在六个月内取得有条件的永久居留权。但我们所看到的现实情况却是，来自世界各国的投资人中，有近80%都是中国人。通常情况下，他们经美国驻广州的领事馆申请EB-5，获得有条件的移民签证，这一过程大约需要一年的时间。自有条件的移民签证发放之日起，投资人虽然有六个月的时间登陆美国。但因为各种各样的原因（比如孩子毕业，转卖房产，清算国内业务，安置就业以及其他一些个人原因），许多投资人在取得移民签证后几个月才会登陆美国。而有条件的永久居留权在投资人入境美国之后才会开始生效。

因此，对于投资人而言，在I-526申请通过之后的12个月到将近18个月的时间里，有条件的居留期限将有可能在这一时间段中的任一时间开始生效。所以就造成了这样一个结果：两年半的规定要求投资人要早在两年的有限居留期结束之前就完成创造工作机会的要求，而这违背了8 CFR（美国联邦法规第八法令）第216条 6(a)4(iv)款的内容。

法律依据存在疑点

8 CFR（美国联邦法规第八法令）第204条6(j)款关于创造工作机会的规定分为三个部分——“普通企业”，适用于直接的EB-5投资；“困难企业”；以及“区域中心试点企业”。普通企业要求有完善的的商业计划书证明其在接下来的两年时间内，至少需要10个符合规定的职员（很明显这一要求对困难企业和区域中心试点的投资者来说是不合适的）。困难企业则要求I-526申请中包括相关的证据，证明现有职员的数量至少在两年的时间内不会少于投资前的数目。

然而，对大部分投资区域中心项目的投资人来说，根本不存在要求他们在两年时间里创造10个就业机会的规定。相反，仅仅是要求他们提供相关证据证明其投资项目能够直接产生或间接衍生10个工作机会，却没有任何时间上的规定。有关区域中心的附加管理规定列出了这样的要求，区域中心投资应对其如何通过创造就业促进经济增长，以及如何创造就业进行说明；但是时间上的限制同样也没有提及。在对区域中心投资人没有这样一个两年时间限制的情况下，仅有的关于时间的规定是8CFR（美国联邦法规第八法令）第216条6(c)(1)(iv)款所规定的，限制消除申请通过之后的一段合理的时间内，工作机会必须被创造出来。这一规定同时也出现在8CFR（美国联邦法规第八法令）第216条6(a)(4)(iv)款。

政策上的问题

除了事实依据存在误差，法律依据存在疑点之外，从政策的角度而言，两年半的规定也是不可取的。法规区别对待一般的EB-5投资和试点EB-5投资是有原因的。就其本身的性质而言，一般的EB-5投资是那些预期会在规定的时间期内创造工作机会的个人投资。而区域中心EB-5投资的整体概念则是去鼓励那些规模较大的，需要相当长的时间来发展的，或者就其本质而言在同样的时间段内不会创造工作机会的投资。通过提出两年半规定并且将其应用到区域中心投资中去，美国移民局在许多案例中都已经避免了将运营性工作机会计算在内的可能性，仅计算建设性工作机会。一个大的建设项目需要两年到三年的时间完成，这样的情况很常见的。正因为如此，在两年半的时间内将不会创造出运营性工作机会。很难让人相信，这个结果是该政策预期将会达到的。

而且，EB-5项目申请人也无法得知这些工作机会必须在什么时候创造出来。I-526申请的审查时间不断延长。尽管一些EB-5项目的申请人能在六个月或者更短的时间内就审查通过，但是越来越多的申请人是在接近或者超过12个月的时间内才通过审查。两年半的规定从EB-5项目申请通过之日就开始生效，而投资人没有任何方法得知申请通过的日期（甚或是大概的日期）。

8CFR（美国联邦法规第八法令）第216条6(a)(4)(iv)款规定，工作机会必须在I-829申请通过之后，而不是I-829申请提交之后的一段合理的时间内创造出来，两年半的规定则明显与该规定不符。现在I-829申请的审查时间是一年。所以，为了I-526申请能够通过，投资人必须证明在某一时间期限内能够完成创造工作机会的要求。而这一时间期限往往是早于有限制的居留期结束之时，甚至是早于有限制的居留申请通过之时，有时还甚至远远早于一项法规要求的履行，即申请人要在I-829申请通过之后的一段合理的时间范围内创造出工作机会。

最后，名额的衰减使得两年半规定的基础完全土崩瓦解。事实是，当名额衰减之时，没有任何可信的指标能告诉某一特殊投资人他的优先日期是哪一天。所以，直到优先日期到来的那天，投资人的身份调整申请都没有提交上去，也没有安排有条件的移民签证面试时间。两年半规定像现在这样的严格，再加上配额衰减，不久这个规定将会变得没有任何合理性可言。因为这一规定将使得投资人不得不证明所需的工作机会甚至在他还没有取得有条件的永久居留权之前就能被创造出来。

结论

从法律的角度，政策的角度以及事实的角度来说，两年半的规定都应该取消，至少对于区域中心EB-5申请而言是如此。

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（作者：Ronald Klasko，日期：2013年7月15日。本文翻译内容未经“移民超市”允许，不得转载）